美國教師組織與教育改革

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標  題: 美國教師組織與教育改革《轉載自 教育資料與研究》
發信站: 交大資科_BBS (Wed May 14 11:28:53 1997)
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                      美國教師組織與教育改革
                              劉安彥
              美國密西西比州傑克森州立大學心理學系教授

　　國立教育資料館所編印發行的「教育資料與研究」雙月刊，其第八期（民85
元月）的「教育論壇」和「焦點話題」都以「教師組織」為主題，學者、專家以
及教育同仁們以相當大的篇幅，各述己見，議論紛紛，除了凸顯該一主題之廣受
重視外，亦充份地表現了教師組織問題的複雜性。事有湊巧，最近美國各界對其
中、小學校教師組織在教育改革上缺乏貢獻，甚或造成阻礙，頗多微詞譴責。本
文之作，旨在介紹一些有關的發展，並探討因應之道。

一、美國中、小學教師組織簡介
　　美國的整個教育制度，乃是建立在完全的地方分權之架構上，這與我國的中
央集權制度是迴然不同的；聯邦教育部以及各州之教育廳，其所擁有之職權，較
之我國的教育部和省教育廳之職權，不只是遜色許多、許多，而且簡直是不可同
日而語。因此，美國沒有類似國內教師法的頒行，也沒有相關細則的規範，其中
，小學教師組織完全不受教育行政當局的管制或操縱，此等組織之運作以其自訂
之組織規程為依據，由會員自行選舉之領導者和幹部執行之。

　　全國教育協會（National  Education Association，簡稱NEA）和美國教師
聯盟（A  American Federationof Teachers，簡稱AFT）乃是兩個全國性的教師
組織（許多美國人把這些組織稱為教師工會，Teachers Union），這兩個全國性
的組織在各州和不同學區（美國全國有將近一萬六千個不同的學區）設有大小不
同的分支，而這些地方性的組織並不直接由全國性的總部來指揮運作，而是依各
地方的不同需求，藉由總部的支援和協助來自行運作。

　　美國全國教育協會（NEA）早在1857年於美國費城成立，這是美國目前最大
的一個教師組織（工會），全國會員總人數超過兩百十萬人，分屬一萬三千兩百
多個地方分支（以學區school distric為準），此一協會在1995年的預算將近
兩億美元，其收入主要是靠會員的會費，在1857年剛成立時，年費是一元美金，
目前每個會員則需繳交$104的年會費。此一組織的經費，有一部份是被用為政
治獻金，捐贈給公職參選人（包括國會議員在內）做為競選費用，NEA主要是民
主黨的支持者，在1993和1994年給民主黨參選人的捐款達三百五十萬美元，而捐
給共和黨的總金額卻不到四萬元；在1995年，密西根州的三位聯邦眾議員各獲得
美金五千元的捐款，而民主黨的聯邦眾議院黨魁也在1995年得到NEA的三千五百
元獻金。

　　美國教師聯盟（AFT）成立較晚，是於1916年在伊利諾州成立的，目前會員
總數約八十八萬人，而以紐約州和紐約市的會員最多，全國各地的分支有兩千五
百個，1996年的預算為七千八百萬美元。從1989年到1995年的政治獻金達五百萬
元，也是以民主黨的參選人或議員為主要的支持對象。此一聯盟因是美國全國總
工會和工業組織聯盟（AFL/CIC）的一個成員，其工會色彩遠比NEA來得濃厚，
過去多以罷教為抗爭的重要手段，也因此遭到許多人的誹議。該聯盟所支持的第
一次地方性罷教於1946年在明州的聖保羅市發生，但是最激烈的罷教抗爭則以六
十和七十年代在紐約市所發生者為最有名，這些抗爭當初的領導人物乃是目前的
AFT總裁善克先生（Albert  Shanker），這在後面將有較多的介紹。
　　五十年代的紐約市，各種不同的中、小學教師組織總數高達106個，其中最
激進的一個組織（紐約教師公會，New York Teachers Guild）早於1917年成立，
早期我國教育界所熟識的杜威博士（Gohn Dewey），還是此一組織的創始會員之
一，該組織後來整合其他的組織，而於1960年成立了紐約市的United
Federationof Teachers（UFT），此一組織又於1961年經由大多數會員的投票同
意，明訂以集體談判（Collectivebargaining）的方式來爭取較佳的薪資和教學
環境。但是，此一理念在當時是為另一組織（NEA）所堅決反對的。

　　美國教師聯盟（AFT）的另一個出名的會員是舉世聞名的科學家愛因斯坦（
Albert  Einstein），而早年的韓福瑞副總統（H.Humphrey）也是該聯盟的會員
。NEA和AFT的會員當然主要是各學區的中、小學校之教師，但是也有許多大專院
校的教師和其他教育工作人員也是這些組織的會員。不過，這些全國性教師組織
的日常運作，並不是擔任全時教職的學校教師，NEA每年要花費將近四千萬美元
來僱用一千五百名組織人員（fieldorg  anizer），深入地方學區去遊說學區的
董事會，去為會員提出訴怨，以及從事其他提昇工會權益的相關活動。

　　美國的教師組織由於組織嚴密，會員人數眾多，挾其雄厚的財力（NEA在
1991年至少花了五千兩百萬元去整修其在華府的總部），以政治獻金以及為特定
對象拉票助選方式，大規模地企圖影響全國的以及州級的政治生態，目前柯林頓
總統競選連任，也期望NEA能夠再度為他抬轎助選。除了影響政治生態外，美
國教師組織又以訴訟的方式，對一些州訂的不利於教師組織的法律，進行廢法的
抗爭。另外，又以大量的經費來進行公關活動，塑造有利的形象。

二、罷教的壓力與威力
　　加州第二大學區ee聖地牙哥聯合學區（僅次於洛杉磯學區）的中、小學教師
於今年二月一日開始罷教，為其薪資和學校管理權（School-governance
authority）進行抗爭，這是今年到目前為止算是最大規模的教師組織所支持的
抗爭活動。現在我們就以此為例做一簡要報告，來見識一下罷教的壓力與威力。

　　聖地牙哥學區的中、小學學生人數約十三萬人，而該學區的教師協會（
San  Diego Teachers Association，為NEA的一個地方分支，隸屬加州教師協會
CTA）的會員有五千八百二十五人，根據該協會的估計，有百分之九十的會員參
與罷教。不過，罷教期間所有的中、小學校仍然開放上課，這主要是依賴代課教
師以及小部份未參與罷教的正規教師來維持，其他也有行政人員和義工人士來幫
忙。教師罷教期間，學生的出席率大減，罷教的最後一天，約有百分之三十五的
學生缺席，而有些高中，高達三分之二的學生未到校上學。罷教為時一周，於二
月八日雙方達成協議後隨即恢復正常上課。

　　此次抗爭的主要問題仍以教師薪資為首，在罷教之前，學區董事會曾建議加
薪百分之十一，而教師要的是百分之十五；協議後則以加薪百分之十四點七成交
，並分三年來實施。目前該學區中、小學教師的年薪平均數為四萬五百美元，他
（她）們將回溯到去年七月一日起獲得百分之五加薪，另外自今年三月起又加百
分之二，1997年三月起再加百分之二，然後到1998年二月又另加百分之五。這些
所謂的生活開支加薪（cost-of-living raises）是在一般因進修學分或依年資
晉薪外的額外加薪。而且因為約有半數的教師的年薪已達薪資等級的最高級，為
這一些教師又訂了額外的加薪，年資在19到22年者每年可得一千五百元額外加薪
，那些服務超過23年者則可得到三千美元的額外加薪。除了例行的晉級及進修加
薪外，此次的生活開支加薪乃是過去五年來的第一次，而且教師的聘書也自去夏
後一直懸而未決。

　　自從去年夏天以來，教師組織與行政當局就一直就新的教師聘約進行談判，
但一直未能達成協議，而其協商其談判過程中，還借助州的仲裁人士未果，另談
又由州的公職關係董事會（state  public-employment-relations board）指派
一位真象調查員（fact  finder）做一公平的調查，但該一調查報告卻未為學區
校董會接受，而導致罷教發生。

　　教師組織在新聘約中並未獲得擴大其學校管理權力的款項。該學區所屬的一
百六十個學校，原都有其管理小組，小組成員除教師外，還包括行政人員、家長
以及職員，教師組織在談判中要求此一小組應享有安排學校經費、人事、排課、
學生分班、校風以及教學等方面的權力，而且還要求教師在此一決策小組中應佔
有多數席位。其他的要求是成立一個由學區和教師組織共同組成的專案小組，來
評鑑各個學校的教學成果，並幫助那些需要改進的學校。教師組織還要求在新的
聘約中明訂成立一永久性的教職人員發展委員會（Staff-development  Council
）來主掌專業發展（professional development）事宜。最後的協議是在學區中
成立一決策分擔工作小組（Shared-decisionmaking task force）來對各校自行
管理的權力分配進行覆審。


三、為何教師們不教
　　“Why teachers don't teach”這是今年二月二十六日出版的美國新聞周刊
（U.S. NEWS WORLD REPORT）封面上的大標題，而在這個大標題下的副標題是：
“How  teacher unions are wrecking our schools”（教師工會是如何在破壞
我們的學校）八大頁的專題報導，對於目前美國教師組織的運作頗多譴責不滿之
辭，問題及其癥結是在何處，底下是一些簡單的轉述。
　　根據該篇報導，美國的教師組織逼走好的教師，為不好（壞的）的教師護短
並加縱容，而且阻礙高品質教育的實現。自從三十四年前紐約市的中、小學校教
師（公立學校）第一次以集團談判方式簽訂聘約以來，教師組織乃是公立學校教
育最具影響力的一個勢力，但是教師工會的許多為保護一般教師權益的聘約規定
，卻造成許多不合理的怪現象：

　　1.優越的教學表現並不一定能夠保位好教師的職位，此一問題導因於「後聘
先遣」（Last-hired,  first-fired）的工會任聘原則，當一個學區因經費或是
其他原因需要裁減教師時，最高的決定原則乃是教師年資的深淺，再好的教師，
如果是年資最淺，也一定是第一位被解聘。一位擁有博士學位的歷史教師（在明
州首府郊區的高中任教），又曾被表揚為最優秀的教師，而且已有十五年的教學
經驗，仍然受到「後聘先遣」的規定而遭遇過四度被解聘的惡運，而終於在1990
年放棄了當教師的志願。這種聘約使很多學校的校長在人事安排上幾乎沒有掌控
的權力；而學區為了安排資深的教師繼續任教，往往無法以教師的專長排定任教
的學科，此一問題的嚴重程度可由美國教育部所公佈的下列統計略見一斑：三分
之一的高中數學教師、將近四分之一的高中英文教師以及約五分之一的科學教師
，並非主修或輔修其所任教的科目。NEA對非自願的非專長任課安排，持堅決反
對的立場，但對自願的非專長任課安排，卻又當另一回事而不予干預。

　　2.學區和校長往往對不適任的教師束手無策，解聘一位擁有終身職（Tenure
）身份的教師，則更是難上加難。而且在解聘教師之後，常被教師組織強力支持
的被解聘者告進法院，纏訟多年，花費大筆的訴訟費用（在紐約州的平均訴訟費
用每件高達二十萬美元）。中、小學教師終身職制定的目的旨在保護勝任的教師
不受到無理的解聘和待遇（如學區校董會或行政人員因政治因素或是個人恩怨而
解聘某些教師），但是一旦某一教師在獲得終身職地位（Tenure）之後（通常見
在同一學區任教三年之後得申請此一地位），如果這個教師變得不適任，不好好
教學生，甚或被控有違法失職之處，行政當局也往往無法將之開刀解聘。有些學
區為預防這種頭疼事，有意廢除終身教職制度，也因此而遭控告（目前紐約州的
一個學區就因學區董事會拒絕授予兩位教師終身職身份而被告到法院，也因終身
職制度早已立法成立，學區因而被判違法）。中、小學教師是否應該享有終身職
的工作保障，目前在美國已引起不少爭議。

　　3.教師資格的認定和教師執照的核定授予，有欠合理，而且又是繁冗僵硬的
手續，令有志教職者望而怯步；但此一歷程卻又未能真正確認合格者之能否適任
、勝任。不過，教師組織（工會）對提高教師素質的努力並不夠積極，而且也相
當有限。另外，以加薪的方式來鼓勵教師不斷進修的作法，也不一定能夠發揮提
高師資的效用，因為有很多教師並沒有選修與個人任課直接有關的課程，只為增
加進修學分數以得加薪而努力。而對於那些教學優異的教師，又礙於薪資等級（
payscale）的硬性規定，並不能獲得加薪或晉升的鼓勵。有些教師為了充實自己
，願意無酬接受額外的訓練，卻又遭到其他教師以「無酬工作」違反工會規定，
而橫加阻撓制止。有些教學優秀，深受學生愛戴的教師，又因選修他（她）的課
的學生人數超過法定人數而招嫉，受到教師工會的壓力而去職，加州洛杉磯學區
一位墨裔數學教師的遭遇即是如此，而令人嘆息不解。

　　教育改革的一個重要環節乃是師資以及教學成效方面的改革，美國教師組織
和工會過去在這方面的參與和努力，不但有欠積極和建設性，而且因其極力保護
教師權益的運作方式和行事原則，有很多人認為這些組織乃是教育改革的一大阻
力而非助力。不過最近美國保守勢力逐漸抬頭，反教師組織的聲浪也隨之增高，
教師組織的一些領導人物對於這些反對的壓力之感受也漸深，其因應的方針與作
為或將有較大的改變。

四、1994-1995的相關改革
　　伊利諾州議會為了改革芝加哥市的公立中、小學教育，特於1994年立法限制
芝加哥教師工會的許多權力，除了薪資談判外，該工會被限制不得以集體談判的
方式，與行政當局談判班級學生人數的大小、教師人事安排、學年行事曆、教學
的場所與時數、考核學生的政策、私人化的服務事項、以及專案學校（charters
chool）核准與設立事宜等等相關決策；而且該工會也被禁止在一年半內從事罷
教活動。
　　由於許多教師工會設法阻撓州的以及地方性的教育改革，教師工會的運作與
活動，近來受到較多的注意和挑戰。有很多學區董事會，立法單位以及州長都在
宣示各種政策和提出相關法案，來廢棄終身職制度，重新界定中、小學教師的集
體談判權力，撤回“公平負擔”（fair-share）的協定，或是其他削減教師權益
的新政策。

　　所謂“公平負擔”的協定是授權教師工會可以從那些非工會會員的教師薪資
中扣取某些費用，以做為工會為他（她）們所做服務的報酬，不管這些非工會會
員的教師是否要那些服務。由於是集體談判，談判達成的聘約適用於學區內的所
有教師（不單是工會會員而已）。另外，印州立法單位也特別針對該州首府印市
學區，通過一項教師改革法案，限制教師工會集體談判的權力只限於教師薪資之
談判，這對印州教師協會自是一大打擊。而緊鄰的密西根州，州當局也設法限制
教師組織的集體談判權力，並對參與罷教的教師處以重大的罰金，而且禁止教師
工會在未經明文核准下直接從教師薪資中扣繳政治獻金。

　　教師人事安排措施（staffing  policy），教師組織一向堅持「年資至上」
原則，反對以教師之教學表現為調校或是任課安排的依據。在「年資至上」的牽
制下，學校的校長根本無法營造一個理念、見地相當的教師陣容；有些年資高深
的工會成員，雖其教學不力，甚或遭到學生與家長的抗議、反對，校長限於工會
的壓力，以及可能因調換該等教師而引起教師工會的集體抵制和為難，也大都無
能為力，興革無道。紐約市教育當局雖得到AFT的同意，允許高中校長（只有很
小的一部份）在絕大多數（75%）的學校教師贊成下，自行聘任教師而不受「年
資至上」的牽制，但其正面影響迄今甚微。

　　美國教育改革中一個頗富爭議性的改革措施是「自由選校」的推行。學生與
家長對個自學區內的中、小學校（公立的），一般並不享有自由選擇的權利，這
與國內公立小學和國中之學生入學，以學生家長居住區域為依據，不得越區就讀
者頗多類似處。在這種安排下，如果居住處附近的公立中（國中）、小學，不能
為其附近居民的子弟提供良好的教育，家長和學生並沒有權利去轉學他校。在美
國，有很多家長因為公立學校不好而自費進入私立學校或教會學校就讀，有錢人
家自掏腰包付學費可能不太難，但窮人家的子弟，因付不起「非公立學校」的學
費而別無選擇，只好繼續留在「壞」學校（公立學校很多因經費和管理上的不善
辦學成績很差）受罪。於是有人提出「自由選校」的改革建議。

　　「自由選校」的改革建議也因受到很多阻力而仍在起步階段，而這許多阻力
主要以來自教師組織（全國性的NEA和AFT）者為最大，教師組織反對此一改革建
議的基本原因是在維護公立學校的繼續存在，如果大部份的學生都因有政府的補
助（Voucher）而轉入私校或教會學校，那麼有很多所謂「壞」學校將因沒有足
夠的學生就讀而只好關門大吉，而政府因需補勵學生進非公立學校（每名學生約
需三千元美金一年），公立學校的經費必受不良影響，而可能越辦越差。保守派
人士則認為教師工會為了壟斷自身利益，害怕「非公立學校」的強烈競爭，因此
強烈反對此一改革措施，運用其強大的政治影響力多方阻撓此一改革措施的立法
與推行。

　　三月初美國參議院的一項相關表決，明顯地反應了此一抗爭的全面性與嚴重
性，也再度充份地顯示了政治勢力在教育改革上的深遠影響力。美國的民主黨一
向是由自由派人士把持，由此對於一般社會福利和救濟貧困人民的政府經費，大
多贊成支付。這一次的表決主要是給瀕臨破產的哥倫比亞特區（華府所在地）提
供聯邦補助款，以助其渡過財政上的難關，但是因為該一法案中之部份補助款是
為該特區內之家長提供兩千一百萬美元（為期五年之總數）之自由選校補助款，
而遭民主黨參議員的強力杯葛而擱置。

　　根據華盛頓郵報和美國新聞周刊的報導，民主黨籍參議員們之所以如此團結
一致，一反其過去「花錢濟貧困」的一貫作風，而擱置此一補助法案，乃是受到
柯林頓總統的直接書面干預，而白宮之所以會強烈反對此一法案之通過，則是因
NEA的壓力和遊說所造成。大家都知道今年是美國總統大選年，而政黨全國代表
大會的進行與決定，直接影響到候選人的推舉與支持，上次民主黨全國代表大會
的參與代表，每八個人之中就有一位是NEA的會員，其在競選中的舉足輕重，競
選連任的柯林頓總統知之甚詳，其深受NEA之影響而強力干預民主黨籍參議員在
上述補助法案的運作，可想而知。

五、結語
　　國內已通過教師法，而此法之施行細則也在各方之密切關注下進行研訂，過
去國內的教師缺乏專業性的組織，這在保障其本身之正當權益上往往缺少有力的
影響力，今後中、小學教師當可依法成立其專業組織來彌補上項缺陷，不過組織
之架構與實際運作，則有賴相關人士（包括教師在內）的高度智慧，共同努力來
追求完美卓越，在公正、公平、合理、有效的基本原則上，為下一代接受最佳的
教育為終極目標，秉承大公無私的崇高信念，互信、互助、同濟而共榮，筆者在
此預祝圓滿成功。

參考資料
1.Education Week, Feb. 7, 1996, P.3.
2.Education Week, Feb. 14 ,1996,P.3.
3.U.S. NewsWorld Report, Feb. 26,1996,  PP.61-71.
4.U.S. NewsWorld Report, March11, 1996, P.17
5.Finn,Chester E. Jr. and D. Ravitch,(1995).
Education Reform, 1994-1995.
Indianapolis:  Hudson Institute.

There is only one success--
to be able tospend life in your own way.
--ChristopherMorley
人生只有一件事算得是成功的－－
能夠依照你自己的方式去生活。
－－摩爾利（美國詩人、小說家及散文家，1890-1957）
--
                    在教育中,
                    我們需要的是遼闊的視野與樂觀的展望,
                    不僅要察覺生命的美與奧妙,
                    更要尊重每一個生命的獨特性!!


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